대담자
                   사 회 : 백종원 월간 파워코리아 대표/ 편집국장 
                   대 담 : 최 종 환 (前 경원엔지니어링 대표)
                           현 석 원 (TH엔지니어링종합건축사사무소 대표/ 건축사)

 공영개발, 주민참여가 배제된 일방적인 강제수용방식, 갈등만 양산
 사유재산에 대한 지나친 침해로 주민들의 강한 거부감 불러일으켜    
 주민참여가 보장되는 민영개발방식으로 
 재산권 보호 및 지역사회 이익 극대화에 초점을 * * *  

    <도시개발사업>과 <도시 및 주거환경정비사업>이 개발의 양축
  ▲사회=강남권을 중심으로 한 부동산 가격의 상승으로 재건축, 재개발 또는 도시개발사업이란 용어가 이제는 낯설지가 않습니다. 개발사업에는 여러 종류가 있는데 일반적인 방법으로 어떤 것들이 있습니까?
  ▲최종환=흔히 개발사업하면 떠오르는 것이 재개발, 재건축일 겁니다. 주변에서 너무나 자주 들어온 주택개발 사업 방법으로 왔으며 많은 문제점 및 초과이익 환수 등의 이슈로 기사화가 많이 되었기 때문일 것입니다. 또한, 일반인들은 “조합”, “추진위원회”, “비대위(비상대책위원회)”라는 단어도 많이 들어 보셨을 겁니다. 이러한 단어가 생소하지 않은 것은 1970년대부터 진행된 주택재개발, 도심재개발, 공동주택 재건축 등 수많은 개발관련 사업이 언론에 보도되고 관심의 대상이 되어 왔기 때문입니다.
  ▲현석원=돌이켜보면 우리나라의 개발역사는 1980년대에 들어 기존 토지를 정리하는 환지방식의 토지구획정리사업과 신도시 등의 개발이나 택지 공급을 위한 전면수용방식의 공공택지개발사업이 주축을 이루었으며 기존 도시 및 아파트의 노후화로 재개발, 재건축도 개발사업의 한축이 되었습니다. 그러나 이러한 개발사업들은 자금과 시간이 엄청나게 소요되어 일반인들이 쉽게 접근할 수 없고 정부와 지자체, 지방공사나 개발사 위주로 사업이 진행되어, 일반 국민들에게는 먼 나라 이야기처럼 느껴졌습니다. 이러한 사업방식들이 시간이 지나면서 문제점 보완, 사업방식의 재편 등을 통해 2000년대에 들어와 <도시개발사업>과 <도시 및 주거환경정비사업>으로 개발의 양축으로 정립되게 되었습니다.

    환지방식은 개발면적의 2/3, 토지주 및 지상권자의 1/2동의가 필수  
  ▲사회= <도시개발사업>과 <도시 및 주거환경정비사업>의 큰 차이점은 무엇이고, 문제점이 있다면 무엇을 꼽을 수 있습니까?
  ▲최종환= 두 사업의 차이점을 아주 간략하게 설명하자면 이렇습니다. <도시개발사업>은 계획적 개발을 목적으로 일정규모 이상의 지역에 대해 국가, 지자체 등의 공공기관이나 민간(토지소유자 등)이 시행하는 것입니다. 그리고 <도시 및 주거환경정비사업>은 규모의 제한은 없으며 도시내 주거지역이나 상업지역 등의 도시환경 정비 및 개선을 위주로 조합이나 시장·군수, LH 등이 사업시행을 할 수 있습니다. 
여기서는 최근 도시개발사업 시행 과정에서 야기되는 문제점에 초점을 두고 논의하기로 했으므로 이것에 집중하겠습니다. 일반적으로 <도시개발사업>은 진행 방식에 따라 크게 수용(사용)방식과 환지방식으로 분류가 됩니다. 수용방식은 주민의 동의없이 일방적으로 토지 수용이 가능하며 공영개발에서 주로 이용됩니다. 반면에 환지방식은 토지면적의 2/3, 토지주 및 지상권자의 1/2이 동의해야 진행이 가능한 방식입니다. 
문제점을 들자면 공영개발이라는 이름으로 개인의 재산침해를 무릅쓰고 토지수용을 강행하는 시대적 역행의 모습이라고 생각합니다. 오랫동안 그 지역에서 삶을 영위하면서 토지를 지켜왔던 주민들 입장에서 볼 때 적절한 보상이 아닌 일방적 수용방식은 분명 되짚어 봐야 할 사안인거지요.  
  ▲현석원=맞습니다. 현재 우리나라에서 가장 관심있는 도시개발사업 현장은 서울시 강남구 개포동 구룡마을 일겁니다. 20년이 넘게 판잣집과 비닐하우스가 밀집되어 있는 서울시의 대표적인 판자촌인 구룡마을이 지난 2012년 6월 20일, 수용방식에 의한 도시개발사업, 즉 ‘공영개발’로 결정되어 2016년말 준공을 목표로 사업이 추진된 바 있습니다. 그러나, 2018년 1월 현재까지도 사업은 진행되지 못하고 주민과 지자체 간의 반목이 이어지고 있습니다. 
  ▲최종환=중요한 이슈는 당초 환지방식으로 진행되어 오던 도시개발사업이 수용방식으로 변경되면서 주민간 합의가 너무 어려워지고 있습니다. 사업 진행이 어렵다는 이유로 지자체는 무조건 수용방식으로 개발을 강행하려 합니다. 반면에 대부분의 주민들은 환지방식에 의한 개발에 동의하고 있습니다. 결국, 토지주와 실 거주민들은 합리적인 가격으로 보상받을 수 있는 환지방식의 민영개발로 진행하자는 것입니다. 
  ▲현석원=주민들은 사업의 이익을 SH공사가 강제로 뺏어간다고 주장합니다. 환지방식으로 전환해야 한다고 강력히 요청하고 있는 것이지요. 지자체와 주민간의 갈등은 심각한 수준입니다. 만일 지자체가 주민들의 의견을 무시하고 수용방식으로 사업을 강행한다면 ‘제2의 용산사태’와 같은 불상사가 일어나지 않는다는 보장도 없습니다. 그런데도 양측의 갈등으로 해결의 실마리가 전혀 보이지 않고 있습니다.  

   공영개발, 지자체 이익과 개발논리 관철에 문제 내포 
  ▲사회= 앞서 언급한대로 수용방식의 공영개발과 환지방식의 민영개발의 차이는 무엇입니까. 
  ▲최종환=수용방식의 공영개발은 한마디로 주민들의 의견이나 개발 이익은 무시하고 지자체의 이익과 개발논리를 관철하고자 한다는 데 있습니다. 일방적으로 토지를 수용한다는 것입니다. 어찌보면 1970년대나 80년대 군사정권 시대의 밀어붙이기식 강제개발이라고 볼 수 있습니다. 당시에는 그러한 방법이 필요한 시대적 요인도 있었겠지만 인권이나 민권이 소중해진 지금의 현실에서 보면 수용 방식의 공영개발은 매우 부적절한 방법이라고 생각됩니다. 
  ▲현석원=환지방식의 민영개발방식은 토지주의 2/3 및 지상권 권리자의 1/2이 사업계획을 동의하여야 하며 정해진 비율에 따라 지자체에 공원, 주차장, 도로 등을 기부 채납하고 잔여 토지를 당초 토지 소유자들에게 환지하는 방식입니다. 
  ▲최종환=정부에서 공영개발을 내세우는 이유는 한마디로 말하면 개발이익의 사유화와 난개발을 방지하고 거주민의 이주 및 주거 대책을 마련한다는 것입니다. 내용상으로는 대단히 좋은 방법인 것 같습니다. 그러나 대부분의 주민들이 공영개발보다는 민영개발을 압도적으로 지지하는 이유가 있습니다. 왜냐하면 수용방식으로 공영개발을 하게 되면 주민의 동의없이 강제로 구역계가 지정되며 토지 보상시 너무나 저평가된 비현실적인 보상가라는 사실 때문입니다. 수용가격에 동의하지 않으면 개인은 행정소송 등을 통해 권리를 찾아야 하는 데, 승소를 하더라도 시세와는 많은 차이가 있습니다. 대부분의 수익은 지자체와 공기업이 가져가는 반강제적인 개발이기 때문입니다. 
 ▲현석원=공영개발로 사업을 추진하게 되면 지자체와 주민 간에 심각한 마찰과 대립을 빛게되어  결국은 사업이 중단되고 법정 분쟁으로 이어지는 일이 다반사로 일어나고 있습니다.
 ▲최종환=주민들은 막대한 개발이익을 공기업과 지자체가 독점한다고 생각을 합니다. 환지방식의 민영개발을 하면 현실적인 가격에 토지를 매각할 수 있고 더 좋은 조건으로 보상을 받을 수 있는데공영개발을 하면 땅은 헐값에 수용되고 혜택은 그저 ‘생색내기용’이라는 것입니다.
 ▲현석원=땅을 헐값에 가져가면 그만큼 개발이익을 거주민들에게 돌려주어야 합니다. 환지방식의 민영개발로 하면 보상이나 아파트 또는 상가로 대물 정산도 가능하지만 공영개발을 하면 그렇지 않습니다. 훨씬 더 싼 값으로 토지를 수용하면서 많은 개발이익은 어디로 간다는 것인지, 주민들은 도저히 이해를 못하겠다는 것 입니다.

   민영개발, 지주가 원하는 가격에 매도 가능한 방식
 ▲사회= 주민들 입장에서 보면 분명히 민영개발이 더욱 매력적일텐데요. 지자체로 부터 민영개발로 사업허가를 받으면 되지 않나요. 이때 지자체는 관계 규정에서 정한 공공기여 부분을 확보하면 되지 않나요.
 ▲최종환=지자체에서 공영개발을 위해 민영개발을 허용하지 않는 지역들이 있습니다. 좀 전에 말씀드린 서울 강남의 구룡마을, 김포의 걸포 및 운양지구, 성남 분당의 대장동, 서현동 외 수많은 구역들이 지자체가 공영개발을 하기 위하여 민영개발을 금하고 있습니다. 그 법적 근거가 무엇인지는 모르겠지만 민간개발에 대한 제안을 제대로 검토하지 않고 심지어 진행중이었던 사업조차도 초법적인 공권력을 통해 강제로 변환하는 등 민간의 재산권 행사를 제한하면서 공영개발만을 강행하는 것이 현실입니다. 이것이야말로 ‘적폐’라고 생각합니다.  
 ▲현석원=지자체는 개발사업의 허가권자입니다. 개발대상지에 국유지가 있지만 극히 일부인 경우가 대부분입니다. 그럼에도 불구하고 지자체마다 도시개발공사 등을 만들어 공공사업을 위한 재원 마련이나 심지어 지자체 직원의 은퇴 후 취업 보장을 위해 공공개발을 추진하고 이로인한 개발이익을 지자체가 모두 가져가는 것이 현실입니다.  
 ▲최종환=지자체가 공영개발시 주민들이 원하는 보상기준을 맞춘다면 개발이 불가능하다는 논리를 펴는 것이 문제이지요. 보상기준을 높이면 공영개발이 불가능하다는 이유가 무엇인지 궁금합니다. 민영개발은 가능한데도 말이지요. 민간사업자들이 수익 없는 개발사업에 참여를 할까요. 생각해 보면 간단한 문제입니다. 민간사업자는 이익창출이 목적이므로 절대로 수익이 없는 사업은 진행하지 않습니다. 그런데도 주민들이 원하는 현실적인 보상가를 책정하고, 더불어 지자체 등에서 공공의 이익을 위해 원하는 사업지 면적의 40~60%에 이르는 토지를 공원, 주차장, 공공시설물 등으로 기부채납하고 있습니다. 이는 그래도 수익이 발생하기 때문일 겁니다. 
 ▲현석원=민영개발이 막대한 보상비를 지급하고도 수익이 발생한다면 헐값에 토지를 강제로 수용하는 공영개발의 수익률은 어떠할까요. 천문학적인 수익을 창출한다는 결론이 나온다는 것입니다. 이런 사항들을 토지 소유자들이나 지역주민들은 너무 잘 알고 있다는 것이지요. 모든 정보가 공개되는 시대에 감춘다고 감춰지는 것은 아니니까요. 
 
   밀어붙이기식 지양, 조화로운 도시개발사업에 관심을
  ▲사회= 그렇다면 어떻게 해야 가장 이상적인 개발사업이 될 수 있을까요. 
  ▲현석원=말씀드린 바와 같이 주민이 원하는 방법으로 개발사업을 시행하여야 하는 것입니다. 주민 동의율이 높은 구역은 민간이 환지방식으로 개발사업을 시행하는 것이 바람직합니다. 참여율이 저조하거나 공공시설의 비율이 높게 요구되는 구역은 민관 합동으로 개발하여 상생하는 방식을 선택하는 것이 좋을 것입니다. 공영개발만을 내세우며 주민들과 극심한 마찰을 빚는 행정을 지양하고 지역 주민과 함께하는 균형적인 지역 개발을 수행하여야 한다고 생각합니다. 여러 프로젝트들을 조사 및 검토하다보니 공영개발의 개발논리가 과연 지자체에서 주장하는 논리에 합당한 것인가 의문을 갖게 되었고, 시민이 중심되는 시대에 강제적인 수용방식의 개발은 이제 사라져야 하지 않나 생각합니다. 
  ▲최종환=사업의 초기에는 수용방식이 진행과정이 빠를 수도 있을 것 같지만 주민과의 마찰이 심각해지면 민영개발보다 늦게 진행되거나 사업 자체가 장기 표류하는 일이 발생하는 것이 현실이니, 공영개발만을 주장하는 것은 이제 시정되어야 한다고 생각입니다.   
  ▲현석원=대한민국 헌법에 “대한민국은 민주공화국이며 모든 주권은 국민에게서 나온다”고 명시되어 있습니다. 국민과 함께 협의하며 국민의 의견에도 귀를 기울여 주는 합리적인 정책이 수립되어야 한다는 것이 저의 의견입니다. 공영개발을 반대하는 대다수의 주민들이 민영개발을 원할 때 기존의 공공개발에서 계획한 공공시설 및 편의시설은 그대로 유지하며 민영개발로 변경하여 주는 것이 합리적인 대안이라고 생각합니다. 그러지 못하는 것은 막대한 수익을 위해 지자체와 공기업이 정책 전환을 꺼려하는 것이 아닌가 하는 생각을 조심스럽게 가져봅니다. 왜냐하면 수용을 할 경우 환지방식의 경우보다 토지를 훨씬 싼 값에 수용할 수 있기 때문에 수익 구조는 아무래도 환지방식 보다는 수용방식이 좋을 수 밖에 없습니다. 정부에서는 이것을 놓기 싫어하는 것이지요.  
  ▲최종환=보상이 진행되는 경우 부동산 감정가는 대부분 부동산 가격 저점인 종전 자산을 기준으로 산정하여 감정평가하게 되고, 이 가격을 기준으로 수용가격이 결정되니 당연히 주변 시세와는 차이가 있고, 토지주 입장에서는 가격이 맞지 않으면 매각을 안하면 되는 데 수용은 무조건적으로 지자체에서 정한 가격으로 밖에는 보상이 안됩니다. 이 얼마나 지자체를 위한 이기적이고 독재적 방법입니까. 공공의 이익이라는 것이 허울뿐이라는 사실은 전문가가 아니라도 알 수 있습니다. 
  ▲현석원=앞으로도 조화로운 도시를 위하여 도시개발사업과 관련한 검토와 계획은 계속되어야 하고, 우리나라도 밀어붙이기식의 개발이 아닌 정부와 지역 주민들이 조화롭게 융합할 수 있는 도시재생 쪽에 관심을 가져야 합니다. 이 분야에 전문적 식견과 능력이 있는 분들이 적극적으로 개발 및 컨설팅 등에 참여하여 보다 나은 도시를 만들었으면 합니다. 개발할 곳은 장려하고 보존할 곳은 보존하며 합리적으로 도시개발이 이루어지는 조화로운 도시개발 정책이 국내에도 시급히 도입되기를 희망합니다. 

Special Discussion on Urban Development: The Problems of Public Development

“Exclusion of resident pinions only leads to conflicts”

Baek Jong-won, CEO/Editor of Power Korea
Choi Jong-hwan, Former CEO of Kyungwon Engineering
Hyun Suk-won, CEO/Architect of TH Engineering & Architecture

Baek: What is urban development project?
Choi: Literally, it is a project to redevelop and/or rebuild a certain area of the city. Housing redevelopment, inner-city redevelopment and apartment reconstruction projects which started in the 70s are good examples of the urban development project.
Hyun: In the 80s, land readjustment project, new town construction and public housing land development also started. But the projects were either government led or controlled by development giants so the people were quite ignored what was going on around them. With the new millennium, however, the projects were simplified to be categorized either into <Urban Development> or <Urban & Resident Environment Improvement>.
Baek: What’s the difference between Urban Development and Urban & Resident Environment Improvement?
Choi: Urban Development is a planned development in a certain sized area carried out by the government organizations or private (including land owners) bodies. Urban & Resident Environment Improvement, on the other hand, has no restrictions but mainly focused on maintenance and improvements and carried out by cooperatives, mayors, governors or LH. Urban Development has two ways to be done: acceptance or rearrangement. Acceptance doesn’t need consent of the residents but is done based on the public development. Rearrangement, on the other hand, requires consent of 1/2 the residents on 2/3 of the land. Guryong Village in Gaepo-dong, Gangnam-gu, Seoul, is a good example. 
Hyun: Guryong Village is a good example of acceptance and the deal was set on June 20 2012 with the start of the redevelopment around late 2016. However, the conflict between the residents and the local government is ongoing for some reason.
Choi: The issue is that there is discordance between the residents with the majority prefer rearrangement while the local government prefers acceptance. The line is that compensation will be arranged for both land owners and the residents but the development is carried out by a private developer. Hyun: But most residents point out that the SH Corporation steals the profits occurred by the redevelopment and for this reason they stick to rearrangement. To sum up, there is discordance between the residents and between the residents and the local government. It’s quite complicated. There’s a possibility of violence if the local government pushes forward its own way any way like the Yongsan disaster. 
Baek: Let us be clear about public development on acceptance and private development on rearrangement. 
Choi: In a word, the public development on acceptance ignores resident opinions for profits of the local government that justifies its development logic. This method was prevalent under the 70s and 80s military regimes. 
Hyun: The private development on rearrangement, on the other hand, works that the residents donate the lands for parks, parking lots and traffic lanes to the local government and the remained lands are rearranged for the land owners. 
Choi: Ostensibly, the public development sounds good for all as it prevents privatization of the development profits but provides better housings or removals. The problem is that the resident opinions are completely ignored when it comes to the divisions of the quarters and the compensation is valued lower than the market value. To make things simple, most profits goes to the local government or development corporations. 
Hyun: For this reason, urban development often involves the interests of each party and subsequent conflicts and eventually the halt of the project. Rationally speaking, the local government has to return the equal value of the profits to the residents as the government takes the lands at giveaway price. 
Baek: I’m wondering why the local government doesn’t allow private development. It can secure the public contribution instead?
Choi: The local government doesn’t allow certain zones for private development. Guryong Village is one of them. I actually don’t know about its legal basis but I think it is not right if the reason being the profits of the local government and development corporations. 
Hyun: It is true that some parts of the development lands are state owned but they are only a little. And it seems that the local government harvests most of the profits for its own good.
Choi: The local government says that the redevelopment is impossible based on the scale of the compensation the residents want. But I want to know why since the private development has no problem with it. Do the private developers carry out a project if there are no fruits to be harvested? 
Baek: What do you think are the solutions?
Hyun: With majority of the residents consent, private development on rearrangement is ideal. With low participation of the residents or high percentage of public facilities, public-private development is ideal. One thing is for sure that the local government should not use their power over resident opinions. 
Choi: Experience tells us that the public development often faced long term delay. So, some improvements must be made in order to bring effective and mutually beneficial solutions. The biggest drawback of acceptance is that the land owners simply just have to accept the compensation offered by the local government. 
Hyun: It is time that the local government’s ‘push ahead’ type projects must be stopped. The government has to listen to residents’ opinions and invite industry specialists to the projects. This way, we can bring a better and more efficient redevelopment of the city. And we must bear in mind that “exclusion of resident pinions only leads to conflicts!”
Note: <Power Korea> “rewrites” the Korean article in English “concisely” for native English speakers and staff of foreign missions in Korea.